Реформа МСУ: ни компромисса, ни Быково
Политолог, эксперт Центра ПРИСП Александр Шахов продолжает следить за темой реформы МСУ и задается вопросом, почему эволюция местного самоуправления так неоднозначно воспринимается населением.
С каждым месяцем городских округов в России становится всё больше. Эксперты по-разному относятся к этой теме. В основном споры ведутся вокруг вопроса – «а приносит это больше вреда или пользы?»
Окрашивать нынешнюю стратегию укрупнения только в светлые или тёмные тона вряд ли целесообразно: любое реформирование, помимо сопутствующих благ, несёт и вполне конкретные риски. Скорее следует задуматься, почему эволюция местного самоуправления так неоднозначно воспринимается населением.
Кажется, лучше всего для анализа подойдёт Московская область. Укрупнение муниципалитетов здесь осуществляется усиленными темпами, что приводит к появлению весьма интересных кейсов. Например, бывший Раменский район.
4 мая в Московской области появилось новое муниципальное образование – Раменский городской округ. Следуя «курсом Воробьева», в ноябре 2018 года с инициативой преобразования района в городской округ выступил его глава - Андрей Кулаков. На сегодняшний день результат очевиден.
В процессе реформирования были проведены публичные слушания как на уровне поселений, так и на уровне района, а также был принят соответствующий закон со стороны Московской областной Думы. Описание необходимости создания городского округа, со стороны Андрея Кулакова, не выходит за рамки стандартного перечисления преимуществ реформирования. Создание городского округа – это увеличение поступлений в местный бюджет, единая политика принятия решений, а также возможность выстраивания долгосрочной стратегии. Придумать что-то новое в данном случае как минимум затруднительно, да и в целом не необходимо.
По мнению политолога, эксперта Центра ПРИСП Николая Пономарёва, главным лейтмотивом создания городского округа выступает централизация власти и оптимизация расходов. Стоит отметить, что слово «централизация» уже не так часто появляется в нашем медийном пространстве, особенно среди чиновников. Похоже, это связано с возможной ассоциацией урезания прав или бюрократизацией. Если отбросить в сторону некоторые «перегибы на местах», в целом дорожная карта местного самоуправления представляет собой весьма результативное средство. Вот и Андрей Кулаков говорил об улучшении жизни жителей и о более эффективном распределении ресурсов.
Счет матча 203:0
Кейс Раменского интересен не в силу создания нового городского округа, а за счёт муниципалитета, чьи интересы прямо противоположны стратегии области. Это городское поселение Быково – единственное, не давшее разрешение на объединение. Это поселение в противовес всем остальным муниципалитетам, провело публичные слушания не сразу. Быково организовало слушание 2 марта, в то время как 20 других поселений провели его 26 декабря. За отведенное время депутаты и жители Быково сформировали единую точку зрения и в дальнейшем транслировали её в социальных сетях и на официальных заседаниях. Итоговый документ о проведении публичных слушаний в Быково: «за» объединение проголосовало 0 человек, а «против» - 203.
Цитата: «В ходе подготовки и проведения публичных слушаний поступило 302 индивидуальных письменных заявлений, 2 коллективных письменных заявления от 21 жителя; обращение к главе, Совету депутатов гп Быково от 1112 жителей на 110 листах с предложениями и замечаниями по вопросу публичных слушаний; заявления от двух политических партий ЛДПР и КПРФ. Во всех заявлениях и обращениях население единогласно высказалось против инициативы главы Раменского муниципального района Кулакова А.Н. об объединении территории гп Быково с другими территориями поселений для создания городского округа». А также в решении Совета депутатов гп Быково говорится о «несогласии населения … на объединение».
Справедливости ради стоит сказать и о жителях городского поселения Кратово, которые также активно участвовали в противодействии созданию городского округа, но не нашли такого же мощного отклика в своём представительном органе.
В ходе принятия решения об объединении было несколько весьма беспокойных случаев, которые можно отнести к категории «перегибы на местах». В частности, речь идёт о том, что до открытого заседания Совета депутатов Раменского района не были допущены некоторые граждане. Напомню, что закон не предполагает каких-либо ограничений по данному вопросу, в том числе наличие какого бы то ни было пофамильного списка. Но тем не менее, 27 марта граждане, желающие присутствовать на заседании, столкнулись с пропускным контролем.
В ходе своего противостояния жители Быково подавали исковое заявление в Раменский городской суд, прокуратуру, а также обратились в Администрацию Президента РФ. Подобная практика не единична и уже имела место, например, в ходе создания Одинцовского городского округа. Тем не менее, все ходатайства отклонили. Суд решил в удовлетворении коллективного административного иска отказать. Администрация ответила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в связи с чем у неё нет соответствующих полномочий. А прокуратура не нашла оснований для применения мер реагирования.
Мособлдума не любит проигрывать
Федеральный закон о местном самоуправлении (131 ФЗ) содержит положение, которое невозможно истолковать двояко. Речь идёт о части 3 ст. 13 – «объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений». То есть несмотря на то, что Быково является лишь одним из двадцати одного МО, это не значит, что его мнением можно пренебречь. Либо все за, либо решение не будет принято. Однако ситуация сложилась иным образом.
4 апреля Московская областная Дума всё-таки приняла закон о создании Раменского городского округа. И, казалось бы, это явно противоречит федеральному закону, если бы не одно «но». Дело в том, что данное постановление содержит следующее положение – «прекратить статус муниципального образования городского поселения Быково Раменского муниципального района со дня вступления в силу настоящего Закона». То есть Дума своим решением упразднила МО, чтобы соответствовать 131 ФЗ.
Принятый закон не разъясняет судьбу территорий бывшего городского поселения. Кажется, логика законодателя подразумевает сначала упразднение городского поселения Быково, а только потом слияние всех оставшихся муниципалитетов. По идее данная процедура должна включать в себя объединение территории Быково с другим МО, или распределением его земель между несколькими муниципалитетами. При таком условии не будет возникать разночтений и каких бы то ни было неопределённостей. Дума же выбрала другой путь. В одном документе она совместила решение о создании городского округа и решение об упразднении поселения Быково. Возможно было бы правильнее всё-таки развести эти два действия, но стоит признать, что это породило бы лишь два документа вместо одного.
Это не первый случай, когда Московская Дума применяет весьма жёсткие меры по отношению к непокорным муниципалитетам. Так, например, 17 января этого года она также прекратила статус сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района. Сейчас этот район также носит «гордое» звание городского округа. И в целом можно провести множество параллелей с ситуацией в Быково.
Культура компромисса – модель поведения, которая позволяет находить оптимальные варианты разрешения проблем – всё ещё недостаточно высока. Чтобы в будущем не возникало напряжения между населением и властью, требуется не только использовать «админресурс», но и пытаться применить его максимально вовремя и мягко. В противном случае, последствия реформирования наносят значительный вред как региону, так и уровню доверия населения к власти. И инициатива, которая реально могла бы принести общественную пользу, и «забуксовывается», и дискредитируется.
