Механик: Политический вакуум – барьер для модернизации
В последние годы в экспертном сообществе все большие масштабы приобретает дискуссия вокруг темы модернизации России. И чаще всего сущность дискуссий сводится к обсуждению социальных и политических сил, которые могли бы выступить в качестве заказчиков и проводников модернизации. Особенно оживленные дискуссии ведутся вокруг вопроса о роли, которую могло бы сыграть в реализации проекта модернизации российское чиновничество.
Политолог, публицист Александр Механик обсудил «модернизационный потенциал» российской бюрократии в беседе с экспертом Центра ПРИСП Николаем Пономаревым.
Как Вы считаете, возможен ли в России сценарий, при котором модернизация страны будет проведена бюрократией, направляемой консолидированными элитными группами – заказчиками модернизации? Если он возможен, то при каких условиях?
Во-первых, надо понять особенности нашей современной бюрократии, ее специфику, чем она отличается от советской и от западной. Западная бюрократия делится на два слоя: основная масса – это просто чиновники, исполнители воли начальства, но ее верхний слой - это политики: министры, зачастую – заместители министров, люди, выдвинувшиеся на вершину власти благодаря победе своей партии и внутри партии в политической борьбе, в ходе которой они доказывают избирателям и членам партии преимущества своего взгляда на развитие страны. А подчиненные чиновники должны выполнять его политическую волю. Не согласен увольняйся. Иногда мы это наблюдаем, как сейчас, например, в Штатах.
Естественно, встав во главе своих ведомств, эти политики стремятся реализовать свои замыслы, так как хотят выиграть следующие выборы. Им нужно показать, что их замыслы, обещания не были пустыми, что они действительно ведут к каким-то позитивным изменениям. И это служит в известном смысле мотором развития - политического и экономического.
То есть западный высший слой чиновничества – это политики, стремящиеся к реализации своих стратегических целей, и подталкиваемые к этому как своей партией, которая стремится удержаться у власти, так и своими избирателями. Например, в Англии министр – это не только член кабинета, он еще и депутат парламента, там это обязательно, скорее всего, член руководства партии и член партячейки в том месте, от которого он избран. И всем этим людям, и партии в целом он должен постоянно доказывать свою состоятельность.
У нас чиновник даже самого высшего ранга зависит только от одного человека, который, хоть он семи пядей во лбу, не в состоянии так всесторонне оценить работу подчиненного, как избиратели и соратники по партии. Хотя это же часто является причиной популизма – политики раздают невыполнимые обещания, чтобы пробиться к власти. Но точно также они могут ее лишиться, не сумев выполнить невыполнимые обещания.
Если говорить о советском чиновничестве, его высший слой до брежневских времен, в значительной мере, был идеологически индоктринирован. Там была идеологическая мотивация. Люди, которые стояли во главе страны, вплоть до Хрущева точно, хотели доказать, что их идеология верна, и она служит развитию. Что они, в том числе, с помощью этой идеологии, догонят и перегонят весь мир. Эта индоктринация (в данном контексте индоктринация – приобщение к политической доктрине и ее ценностям – Н.П.) верхнего слоя бюрократии в СССР к концу советской власти исчезла, и, возможно, это стало одной из причин и торможения, и краха Советского Союза. Исчезли мотивы что-то доказывать. Демократии и раньше не было, а идеология рассыпалась. Этот слой стал просто бюрократами.
Российская бюрократия унаследовала черты позднесоветской вплоть до самого верхнего слоя. У нас фактически есть лишь один политик в стране. Не будем обсуждать его качества, но фактически он один определяет политику. Остальные – это чистые исполнители. Даже премьер-министр. А это значит, что у них нет «мотора развития». Чего им развивать, если они просто исполнители? И в этом смысле ситуация в, общем-то, тупиковая.
Мы выпали из советской системы с ее идеологической индоктринацией, и не попали в западную систему с ее политическими механизмами. Поэтому я не очень верю, что у нас найдутся «заказчики модернизации». Для этого должно что-то произойти, что-то должно заставить какую-то группу элиты заинтересоваться проектом модернизации, а не просто исполнением указов. Где лежит путь к этому, для меня пока неясно. Идеология не просматривается, а чтобы заработала демократия в ее развитом, западном виде нужны многие годы.
Поэтому, если говорить о модернизации, то я вижу только один заинтересованный в ней слой, но тоже с ограниченными потенциями. Это средний, в первую очередь, высокотехнологический, бизнес, который хочет развития. Он хочет модернизации не потому, что у него высокие цели. А просто потому, что он хочет стать большим бизнесом, этот «мотор» заставляет его крутиться. Но в наших условиях он попал в ситуацию, когда, крутись – не крутись, ты вырасти не можешь.
Но, возможно, на каком-то повороте событий этим людям удастся создать силу, которая убедит вертеться всех остальных. И это заодно будет способствовать демократическому процессу.
Конечно, можно представить, в принципе, что в среде чиновничества может возникнуть некая группа, которая в условиях политического вакуума и отсутствия политической воли у нынешнего чиновного большинства решит, что именно она способна воплотить задачи модернизации. Но на кого она сможет опереться? Россия большая. Тут маленькой группой ничего не сделаешь. В других странах такие примеры есть, но это обычно представители силовых структур, опирающиеся на армию. Как говорится, не дай бог,
Но проблема еще и в том, что в общественном пространстве нет идей, как развивать модернизацию, на которую могли бы опираться энтузиасты. Ни у власти, ни у оппозиции. И системной, и несистемной. Даже в форме каких-то лозунгов. В СССР во времена индустриализация и многие годы после нее был лозунг «Догнать и перегнать» передовые страны и в его обеспечение принимались планы и меры. В США каждый новый президент выдвигает какую-то цель своего президентства и объявляет о наборе мер, которые он предпримет, чтобы их достичь.
По Вашему мнению, насколько может увеличить эффективность российской бюрократии внедрение организационных схем, характерных для бизнес-структур (например, проектного управления)?
Сейчас все начали говорить про проектное управление. Национальные проекты – это ведь тоже форма проектного управления. Не могу сказать, насколько эффективен этот подход в бизнесе, но немного смешно, когда у нас начинают обсуждать это как некое новое слово в управлении. Ведь проектное управление – это форма планирования, я бы сказал, не доведенная до логического завершения. Смешно, потому что можно сказать, что именно наша страна - Советский Союз изобрела планирование.
Планирование – это и есть реализация проектов. Вы планируете проекты, увязываете, что очень важно, их между собой, и реализуете их. В принципе планирование, пусть даже бюрократическое, подталкивает к модернизации, просто к развитию. Если вы планируете чего-то достичь, ставите перед бюрократией определенные цели, хочешь – не хочешь что-то происходит, наблюдается какое-то развитие.
Проблема в том, что национальные проекты, которые у нас сейчас сформулированы (я, по крайней мере, этого не вижу), не связаны между собой. Они не составляют национальный план, который позволяет и бизнесу, и рядовым людям понять, куда все движется. Это разрозненные решения. Как все это между собой увязано? Какую глобальную цель ставит государство, формулируя эти проекты? Это мало кому понятно.
Тут нужно не проектное управление в узком смысле этого термина, а капиталистическое планирование. Нужны стратегические планы по каждому из направлений, увязанные между собой в общий план, из которого ясны перспективы развития.
В очень многих странах, как, скажем так, демократически-капиталистических, так и авторитарных, существуют институции, которые этим занимаются. Мы видим это и во Франции - Генеральный комиссариат плана, и в Японии - Управление экономического планирования, и в Южной Корее, в каком-то смысле – и в Соединенных Штатах, где документом такого планирования является Стратегия национальной безопасности. Президент формулирует цели, которых они должны достигнуть, и дальше начинается работа по реализации этого большого замысла через какие-то конкретные проекты. У нас не хватает ни замысла, ни плана, ни политической воли. Нет механизмов политической воли. Такая у нас, к сожалению, ситуация.
Существует мнение, для российской бюрократии характерен функциональный перекос, выражающийся в гипертрофированном характере контролирующих органов и процедур. Согласны ли Вы с этой точкой зрения?
Нельзя сказать, что у нас контролирующих органов больше, чем в любой другой стране. Речь идет о том, как реализуется этот контроль. Лица, его осуществляющие, занимаются не тем, что помогают чиновнику реализовать поставленные задачи. Перед ними стоит задача наказать чиновника, а для этого они обрушивают на госслужащих горы бумаг, на которые необходимо реагировать. Мы это особенно хорошо видим на примере государственного образования и здравоохранения. В результате человек с инициативой, выходящей за рамки ограниченных предписаний, оказывается перед угрозой того, что его могут обвинить в том, что он «лезет не туда». Даже если он честно работает. Это мы видим достаточно часто, и это дефект системы.
Но суть проблему заключается не в том, кто и как контролирует. А в том, кто управляет системой контроля. Ей управляют такие же чиновники. А во всем мире ее возглавляют политики, которые решают проблемы контроля, исходя из соображений достижения своих политических целей. Они решают, где нужно «прижать» чиновника, а где – дать ему свободу воли, чтобы он реализовал себя. Проблема заключается в том, что сама система управления не приспособлена ни к динамическому развитию, ни к ответственному контролю.
Таким образом, по мнению эксперта, российская бюрократия в настоящий момент не может выступить в качестве движущей силы, проводника модернизации. Более того, за исключением среднего бизнеса, ни одна из социальных или экономических групп не осознает своей заинтересованности в модернизации страны. Чтобы элиты «проснулись», необходимо или экстраординарное, шокирующее истеблишмент событие, или появление новой политической силы, опирающейся на средний бизнес и способной за счет своей энергии и воли придать «импульс развития» существующей системе власти.
