Конец «пакта Арчера»: рыболовы на распутье
31 июля в СМИ появилась информация о том, что Минвостокразвития предлагает передать 50% квот на добычу рыбы и 100% квот на вылов краба на реализацию в рамках инвестиционных аукционов. Суть данной меры заключается в том, что победитель аукциона не только выплачивает государству средства за приобретения лота, но и берет на себя обязательство построить на территории РФ рыболовецкое судно либо предприятие по переработке морепродуктов.
Предложения подготовлены с целью включения в проект общенационального плана для восстановления экономики. Предполагается, что данная инициатива будет обсуждаться на совещании у заместителя председателя правительства и полномочного представителя президента в Дальневосточном федеральном округе Юрия Трутнева.
Политолог, эксперт Центра ПРИСП Николай Пономарев изучил историю вопроса и пришел к выводу, что механизм инвестиционных аукционов может приносить пользу лишь при наличии определенных условий.
Квоты раздора
В настоящее время существуют квоты на добычу краба, предоставленные в инвестиционных целях — это 50% от общего допустимого улова крабов. На победителя аукциона по вылову краба возлагается обязательство по строительству на территории России объектов, перечень которых определяет правительство.
1 августа инициатива Минвостокразвития была вынесена вице-премьером Юрием Трутневым на совещание с представителями региональных властей.
Против расширения доли инвестквот выступил врио губернатора Камчатского края Владимир Солодов. Глава региона обратил внимание на то, что руководство рыбопромышленных предприятий уже заложило в основу собственных бизнес-планов определенную рентабельность до 2033 г. Переход к аукционам, с высокой долей вероятности, лишит их ресурсной базы и поставит под вопрос возможность выплаты взятых ранее кредитов. (Общий размер задолженности предприятий рыбной отрасли перед банками составляет 250 млрд. рублей).
Позиция Владимира Солодова в целом подтверждается опытом предшествующих лет. Так, относительно недавно перераспределение квот на вылов крабов в результате внедрения механизма инвестиционных аукционов поставило под вопрос будущее проекта по созданию рыбоперерабатывающего комплекса «Островной» на острове Шикотан стоимостью 6,5 млрд. рублей. Группа «УК «Дальневосточный рыбак» сумела выйти из затруднительной ситуации лишь благодаря помощи Сбербанка: последний выступил инвестором для выхода на аукцион. В значительной степени произошедшее можно назвать везением. В 2019 г. в период проведения «крабовых» аукционов Сбербанк получил от рыбодобывающих компаний заявки на $3 млрд. Однако в итоге представители отрасли получили кредиты лишь на $1,4 млрд.
Против предложения Минэкономразвития выступила и сенатор Людмила Талабаева, представляющая в Совете Федерации Приморский край. Как подчеркнула Талабаева, система инвестиционных аукционов лишает представителей отрасли возможности выстраивать долгосрочные планы и вынуждает их увеличивать кредитную нагрузку для участия в аукционах и размещении заказов у судостроителей. При этом взятые ранее займы еще не погашены, а уже заложенных на верфях корабли строятся с нарушением первоначально заявленных сроков, отставая примерно на 1 год от графика.
Нужно больше квот: предложение Глеба Франка
Позднее дискуссия получила развитие благодаря предложению главы «Русской рыбопромышленной компании» (РРПК) Глеба Франка. Последний обратился к премьер-министру Михаилу Мишустину с предложением расширить механизм инвестиционных квот, распространив его на наиболее маржинальные виды морепродуктов, провести новые аукционы на наиболее прибыльные виды ресурсов и ужесточить применение льготных налоговых режимов.
Эту инициативу поддержало руководство «Объединенной судостроительной корпорации» (ОСК), отметив, впрочем, необходимость сократить общее количество проектов и увеличить серийность судов.
Против предложения РРПК выступил президент Всероссийской ассоциации рыбопромышленников Герман Зверев. По мнению последнего, инициатива компании Глеба Франка направлена в первую очередь на перераспределение квот морских биоресурсов в пользу РРПК.
Аукционы как ресурс для судостроителей: туманные перспективы
Успех реализации проекта инвестиционных аукционов, как предполагается, должен обеспечить будущее не только одной лишь рыболовецкой отрасли. С помощью этого механизма российские власти намереваются придать дополнительный стимул развитию кораблестроения. Однако перспективы реализации этих планов вызывают вопросы.
Согласно действующей стратегии развития судостроительной промышленности, для удовлетворения потребностей внутреннего рынка за период до 2035 г. российские корабелы должны спустить на воду 1640 судов рыбопромыслового флота. Но ресурсная база потенциальных заказчиков позволяет обеспечить не более 8% этой потребности. Инновационный сценарий развития предполагает строительство 134 промысловых судов, консервативный – 105, целевой – 194.
Представители рыбопромышленной отрасли испытывают серьезные затруднения в плане масштабного «обновления парка», тем более – на российских верфях. Во-первых, бизнесмены акцентируют внимание на том, что многие разновидности специализированного оборудования, устанавливаемого на рыбопромысловые суда, в принципе не выпускается в России. В результате построенные на верфях РФ суда все равно придется переоснащать в Норвегии, Германии, Финляндии, Дании или Испании. Что повлияет как на реальные сроки появления судов на промыслах, так и на итоговую стоимость проектов. Во-вторых, помимо высокой кредитной нагрузки, доходы рыбопромышленников ощутимо нивелируют сравнительно высокие цены на ремонт, дизельное топливо и орудия лова (соответствующие товары и услуги стоят в соседних странах в 2 – 3 раза дешевле). В-третьих, привязка государственных субсидий на строительство судов для рыболовов-«дальневосточников» к доле в стоимости корабля стимулирует верфи завышать цены.
История «аукционных войн»: никогда не было, и вот опять…
Текущая дискуссия вокруг вопроса об инвестиционных аукционах имеет долгую предысторию.
Практика распределения морских биоресурсов через механизм инвестквот ранее уже использовалась на Дальнем Востоке. Однако итоги «экономического эксперимента», проведенного в 2000 – 2003 гг., были достаточно плачевными, в результате чего власти отказались от практики проведения инвестиционных аукционов. Доли квот, приобретенные в ходе последних аукционов, были в итоге закреплены за компании, в полном объеме обеспечивавшими вылов биоресурсов. В 2003 г. «исторические квоты» были закреплены за рыболовами на 5 лет, в 2008 г. – еще на 10 лет. Этот способ распределения квот получил название «исторического».
Первые шаги к реанимации механизма инвестиционных аукционов государство предприняло в октябре 2015 г., когда президент Владимир Путин дал кабинету министров поручение разработать систему мер, направленных на обновление рыбопромыслового флота и стимулирование строительства предприятий по переработке водных биоресурсов за счет выделения инвестиционных квот. Это решение было принято на основе данных, озвученных в ходе заседания Госсовета. Как сообщили главе государства, на тот момент срок эксплуатации более 80% промысловых судов превышал 20 лет, а степень износа кораблей рыболовецкого флота приближалась к 90%.
Выполнение распоряжения первого лица заняло у чиновников около полутора лет. Лишь в феврале 2017 г. 20% рыбных ресурсов были зарезервированы для распределения в рамках инвестиционных квот. Первая заявочная кампания по квотам завершилась лишь в декабре 2017 г.
За это время инициатива главы государства успела получить развитие: в ноябре 2017 г. Владимир Путин поручил своему помощнику Андрею Белоусову рассмотреть предложение изменить механизм распределения квот на краба и разыгрывать их на аукционах. Эта идея была изложена в письме некоего рыбопромышленника, направленном на имя президента. Как утверждают некоторые представители отрасли, инициатором этого предложения якобы был Глеб Франк – глава РРПК.
На официальном уровне эту инициативу поддержали заместитель министра сельского хозяйства и глава Росрыболовства Илья Шестаков и руководство Федеральной антимонопольной службы (ФАС). Большинство представителей отрасли и руководители дальневосточных регионов негативно оценили данное предложение, однако в итоге победу одержали сторонники инвестквот: в мае 2019 г. президентом был подписан закон, предусматривающий распределение 50% объема квот на добычу крабов путем проведения аукционов. Вероятнее всего, определяющую роль в процессе принятия итогового решения сыграл потребность государства в создании нового источника доходов в условиях падения поступлений от экспорта углеводородов. В бюджет РФ только на 2019 г. был заложен доход от проведения крабовых аукционов в размере 40,9 млрд. рублей.
В итоге проведения первого «крабового» аукциона выставленные на продажу лоты были распределены между 18 компаниями. Однако основная их часть досталась двух бенефициарам. Из 35 лотов 10 отошли к компаниям, подконтрольным Глебу Франку, 7 – к фирме «Антей Север».
Переход к распределению квот на столь высокомаржинальную продукцию, как крабы, сам по себе серьезным образом подорвал стабильность положения многих компаний. Однако отрасли удалось избежать худшего варианта развития событий. Параллельно с «битвой за крабов» развернулась борьба вокруг планов расширения квот на вылов рыбы.
ФАС удалось добиться включения в утвержденную в августе 2018 г. «дорожную карту» по развитию конкуренции на 2018–2020 гг. пункта, предусматривающего расширения масштабов применения в рыбной отрасли механизма инвестиционных аукционов. Он предполагал, что хотя бы один раз в течение периода 3 – 5 лет на инвестиционные аукционы будет выставляться часть квот, распределенных ранее по историческому принципу.
Против этого выступили не только большинство рыбопромышленников, часть судостроителей (опасавшихся банкротства заказчиков) и губернаторы-«дальневосточники», но и Минсельхоз. Согласно позиции ведомства, сокращение «исторических» квот наверняка спровоцирует разорение части компаний, рост браконьерства и социальной напряженности. В итоге в июле 2019 г. правительство решило удалить соответствующий пункт из «дорожной карты».
Впрочем, уже в декабре 2019 г. глава Росрыболовства заявил о своем желании рассмотреть возможность увеличения для Дальнего Востока процента инвестиционных квот на рыбу до 50%. Обоснованность соответствующих планов была поставлена под сомнение рядом рыбопромышленников, в том числе – в силу отсутствия у российских судостроителей достаточного количестве резервных производственных мощностей. Увеличение доли инвестквот до 50% предполагает двукратное увеличение портфеля заказов рыбопромышленников на новые суда. Однако способность российских верфей освоить в необходимые сроки такой объем заказов ставиться под сомнение.
Открытый финал
Рассматриваемые в настоящее время властями инициативы относительно расширения доли инвестиционных квот представляют собой лишь очередной этап в длительном процессе обнуления старых правил игры в отрасли, установленных после встречи Владимира Путина с «капитанами» рыбопромышленного комплекса на борту траулера «Арчер» в 2004 г. Именно длительный характер данного процесса и отсутствие однозначного понимания того, как будут действовать власти в ближайшей перспективе, в рамках каких пределов будет работать в итоге постепенно расширяющийся механизм инвестквот, в наибольшей степени порождают нестабильность внутри отрасли. Успешное функционирование бизнеса требует обеспечения стабильности на рынке и наличия понятных всем правил игры.
Мотивы действий государства в данной ситуации вполне понятны: в условиях сокращения доходов бюджета федеральный центр стремиться всеми силами залатать дыры в казне. Однако в долгосрочной перспективе переход расширение доли инвестиционных квот может породить кризис внутри отрасли.
Механизм инвестиционных аукционов может приносить пользу, но лишь при наличии в стране дешевых и доступных банковских займов, развитого гражданского судостроения и современной системы портовой логистики. Чтобы возложить на бизнес это бремя, необходимо обеспечить ему те же условия работы, что и в случае Южной Кореи, Японии или Китая, а также на комплексной основе запустить процесс реиндустриализации национальной экономики.
