«Всероссийская реновация»: галопом по городам российским
Более 2/3 российских регионов уже прислали отзывы на законопроект о программах комплексного развития территорий, предусматривающий также реконструкцию жилого фонда, заявил глава комитета СФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Олег Мельниченко, который является одним из авторов законопроекта. "Отрицательных отзывов нет, есть замечания по документу, но все приславшие отзывы регионы концептуально поддерживают законопроект", - сказал Мельниченко.
Ранее Совет при президенте по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства дал отрицательное экспертное заключение на данный законопроект. Как отметил глава совета, председатель комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников, "основным принципиальным замечанием к законопроекту является его направленность на принудительное ограничение и лишение права собственности, неприкосновенность которого гарантирована конституцией". По словам Мельниченко, законопроект не будет отозван из Госдумы из-за критики Совета.
В Общественной палате РФ состоялись слушания по законопроекту о «всероссийской реновации». Участники обсуждения пришли к выводу, что документ нуждается в глубокой переработке.
Слабые места отметил директор Центра территориальных изменений и городского развития РАНХиГС, председатель Комиссии ОПРФ по территориальному развитию и местному самоуправлению, зампред Общественного совета Ростуризма, эксперт Центра ПРИСП Андрей Максимов.
Законопроект, который был внесен рядом членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы и получил условное название «законопроекта о всероссийской реновации» направлен на решение ряда актуальных проблем. С одной стороны, это старение жилого фонда и наличие огромного массива предаварийного жилья, так называемых «хрущевок», панельных пятиэтажек во многих городах, которые невозможно расселить в установленном порядке, и в то же время еще рано признавать аварийными. В результате в пределах одной и той же территории часть домов подлежит расселению, но эта проблема решается лишь в рамках идущей точечной застройки. Комплексное обновление районов, где часть жилья уже признана аварийной, оказывается невозможным на практике. Проблемой является и то, что у нас есть механизмы комплексного развития и освоения территории (модели, предусмотренные Градостроительным кодексом), но они пока работают не очень эффективно, если не сказать – вообще не работают. Как правило, эти механизмы не используются муниципальными образованиями для внедрения на практике. Количество договоров ограничено, и они не решают в полной мере задачи, поставленные на момент включения соответствующих норм в Градостроительный кодекс.
Представленный законопроект, на наш взгляд, нуждается в глубокой доработке и переработке. Принять его в текущем виде, с ныне прописанным в нем инструментарием и основными подходами нецелесообразно. Проблема в том, что этот законопроект опирается на московский опыт реновации. Если не слепо его копирует, то хотя бы повторяет основной инструментарий. Несмотря на определенные успехи реновации в Москве, нам представляется, что распространить опыт столицы на масштабы России невозможно.
В чем заключаются конкретные недостатки законопроекта? В Москве речь шла именно о реновации жилого фонда, о сносе жилых районов с однотипным жильем стандартных серий. Но вынесенный на обсуждение законопроект направлен не на реновацию жилого фонда, а на создание принципиально новых городских пространств на самых разнообразных территориях. В местах, где существующая застройка может быть чрезвычайно разнообразна (в структуру микрорайонов могут вклиниваться, например, индивидуальная жилая застройка, гаражи, дачи, точки современного жилья, деловая и социальная инфраструктура). Весь этот необъятный перечень пока не получается охватить единой нормой закона.
Возникая очень странная ситуация. Если в каком-то микрорайоне более 50% признается аварийным, это порождает возможность полной его перестройки, невзирая на то, что входит в структуру второй половины фонда. А ее может наполнять вполне современная застройка, коммерческая недвижимость, объекты социальной инфраструктуры. Очевидно, что сносить такие кварталы «под ноль» не представляется возможным. Требуется детальный учет объектов на «обновляемой» территории. Решение о том, как поступать с каждым конкретным объектом, должно приниматься отдельно.
Вторая проблема данного проекта связана с тем, что его разработчики не включили в текст гарантии, в полной мере защищающие права собственников. Применительно к жилым помещениям в многоквартирных домах использован тот же принцип, что и в Москве (если 2/3 жильцов голосуют за реновацию, дом расселяется). Это является спорным моментом. Возможно, долю голосов «за» реновацию необходимо увеличить до 75-80%. Это вопрос дискуссионный.
В чем, в данном случае, заключаются отличия от Москвы? В бюджете столицы было достаточное количество денег, которые можно было быстро вложить в реновацию. А в регионах, где должен действовать обсуждаемый законопроект, объем наличных финансовых средств на нужды реновации может быть микроскопически мал. Сначала необходимо добиться вложения этих денег в микрорайоны, где согласны переселиться практически все жильцы. Т.е. выстроить приоритет с учетом защиты права собственности и желания людей.
Если мы говорим о правах собственности, в этом законопроекте нужно более четко урегулировать права владельцев прочих объектов, которые могут находиться на подвергнутой инновации территории (например, ИЖС, коммерческой недвижимости, социальных объектов разного профиля). Необходимо учитывать позицию хотя бы муниципалитета.
Третий момент. В Москве сфера компетенции субъектов местного самоуправления ограничена и вопрос градостроительной политики отнесен к компетенции города как субъекта федерации. В прочих регионах градостроительная проблематика относится к сфере компетенции муниципалитетов. Почему ключи от этой программы обновления жилого фонда, все механизмы его проектирования передаются субъектам федерации? Это не очень понятно.
Если федеральный центр и инициирует такого рода законодательные изменения, хотелось бы, чтобы они предусматривали механизмы стимулирования муниципалитетов, которые будут заниматься этим на практике. Например, в форме софинансирования из федерального бюджета, системы грантов или субсидий. Пока мы говорим о том, что регионы, располагающие необходимыми средствами в бюджете, будут реализовывать программы реновации, а прочие субъекты откажутся от их запуска. Мне кажется, что это не совсем правильный подход. Россия, как социальное государство, как единая страна, должна стремиться к тому, чтобы хотя бы через систему стимулов для иных уровней публичной власти право на возможность обновление городской среды было обеспечено на территории всей страны.
Последний значимый момент: законопроект предполагает существенное ограничение действия документов территориального планирования – генеральных планов и правил землепользования и застройки. По сути, предлагается исключить их действие на территории подвергнутых реновации районов и дать возможность административным путем отказываться от сложившихся градостроительных моделей. Мы считаем, что это неправильно. Нужно гармонизировать программу реновации и существующие градостроительные правила. Но ни в коем случае нельзя пренебрегать генпланами. Был предложен, например, такой механизм. Определить в градостроительном законодательстве перечень допустимых отклонений от ранее принятых генпланов и правил землепользования и застройки при реализации программ реновации.
В дополнение отмечу, что сама необходимость комплексного обновления территории в конкретных локациях должна проходить процедуру тщательного согласования и обоснования. В условиях, когда и у государства, и у муниципалитетов, и у застройщиков явно недостаточно средств для реализации крупных градостроительных проектов, ресурсы нужно сосредотачивать там, где они наиболее необходимы, выбирая при этом четкие приоритеты.
