Реквием: Петербург без Уставного суда

Уставной суд Санкт-Петербурга будет ликвидирован 1 июля 2021 года. Соответствующий законопроект был одобрен 10 марта членами заксобрания «северной столицы». Формальной причиной этого стала необходимость приведения судебной системы города на Неве в соответствие с положениями обновленной Конституции. (Текущая редакция основного закона не предусматривает существования уставных судов субъектов федерации).

Политолог, эксперт Центра ПРИСП Николай Пономарев – об очевидной потребности в реформе федеративных отношений.

Представители СМИ и блогосферы отреагировали ликвидацию Уставного суда либо откровенно равнодушно, либо выразили поддержку этому решению законодателей. Большинство медиа-площадок позиционируют Уставной суд Санкт-Петербурга как дорогостоящую синекуру, работа которой не несет какой-либо пользы для граждан.

Одни авторы подчеркивают, что только в 2020 году на содержание суда было выделено почти 100 млн. рублей. На фоне ремарки о том, что в среднем его члены рассматривают всего несколько дел в год, это само по себе служило аргументом в пользу ликвидации органа. Другие публицисты заостряют внимание на том, что председателем Уставного суда Петербурга является Наталья Гуцан – супруга нынешнего полпреда Северо-Западного федерального округа и бывшего замгенпрокурора России. Внимание акцентируется и на том, что и глава суда, и ее муж были однокурсниками экс-президента Дмитрия Медведева. Что вполне ожидаемо создает у части аудитории представление о «карманном» характере Уставного суда «северной столицы».

Представители экспертного сообщества не оставили в стороне тему упразднения конституционных (уставных) судов в регионах. Как отметил член правления Российской ассоциации политических консультантов, директор Центра прикладных исследований и программ Сергей Румянцев, решение об упразднении региональных уставных судов является абсолютно естественным. Речь идет о приведении судебной системы в соответствие с действующей правовой моделью организации государственной власти за счет устранения «рудиментов».

- Ликвидацию уставного суда Санкт-Петербурга нельзя рассматривать как отдельно взятый случай. На данный момент в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона от 08 декабря 2020 года № 7-ФКЗ конституционные(уставные) суды субъектов РФ подлежат упразднению в срок до 1 января 2023 года, – указал эксперт. – После того, как были приняты поправки к Конституции, это стало лишь вопросом времени. Такое решение не повлияет существенным образом ни на саму судебную систему, ни на модель федеративного устройства России. По сути, уставные суды представляют собой “спящий” институт, который лишь изредка выходил из состояния летаргии. По сути, это не более чем рудимент старой системы федеративных отношений, выстроенной еще в 1990-х гг. Фактически мы наблюдаем приведение судебной системы в соответствие с уже сложившейся моделью организации взаимоотношений между регионами и федеральным центром, которая все больше принимает форму устойчивой вертикали. Я не берусь давать характеристику, хорошо это или плохо. Это данность. На данном этапе развития законодатель принял такое решение.

С критикой в адрес уставных судов в их «предсмертной» ипостаси сложно спорить. Однако в символическом некрологе этого института необходимо отметить, что в изначальном виде он мог бы стать одной из основ давно назревшей реформы системы федеративных отношений.

Растраченный потенциал

Чтобы понять роль и значение региональных уставных судов внутри федеративной системы России, необходимо обратиться как к вопросу об их базовых функциях, так и к ранней истории этого института.

Уставной суд Санкт-Петербурга наделен правом официально толковать Устав региона и рассматривать дела о соответствии ему городских законов и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. Фактически речь идет об аналоге Конституционного Суда на уровне субъекта федерации. И в этом плане его функции нельзя назвать декоративными. Так, в 2005 г. Уставной суд признал не соответствующей основному закону города практику формирования администрации губернатора Санкт-Петербурга. Впоследствии часть его полномочий была купирована путем внесения поправок в законодательство. Но это не отменяет того факта, что в первоначальном виде институт уставных судов был способен выступить в качестве важного элемента системы «сдержек и противовесов», препятствующего чрезмерному усилению позиций высших должностных лиц на региональном уровне и переформатированию системы управления субъектом федерации в их интересах.

Более того, в первоначальном виде уставные суды могли сыграть роль инструмента, обеспечивающего сохранение «духа» федеративных отношений в рамках взаимодействия между центром и регионами.

Новая федерализация: востребована и необходима

Существующая модель взаимоотношений между Кремлем и субъектами федерации фактически носит смешанный характер, объединяя элементы унитарной и федеративной систем. В ходе выборов губернатора врио главы региона, назначенный федеральным центром, обладает очевидным ресурсным преимуществом перед своими соперниками. И уже после избрания на пост высшего должностного лица региона он отвечает в первую очередь перед Кремлем.

Закон допускает возможность отзыва губернатора избирателями. Но реализация этой задачи потребовала бы мобилизации колоссальных ресурсов и консолидации подавляющего большинства представителей местного истеблишмента.

Отрешение губернатора от должности в связи с выражением недоверия законодательным собранием на практике возможно лишь при соблюдении двух условий: согласия со стороны главы государства и «бунта» внутри фракции «партии власти» в региональном заксобрании.

И в то же время губернатор может легко лишиться своего поста просто в связи с утратой доверия со стороны президента. Это закономерно превращает губернатора в первую очередь в проводника воли федерального центра, элемент пресловутой «вертикали управления». Более того, глава региона может начать действовать на своем посту в рамках той же логики, добиваясь усиления исполнительных структур и увеличения контроля над органами местного самоуправления.

Задача по укреплению системы контроля Москвы за губернаторами, безусловно, обладала высокой степенью актуальности в начале 2000-х гг., когда Кремлю пришлось провести масштабную перестройку шатавшегося под ударами политических ветров здания российской государственности. Федеральный центр сумел ликвидировать реальные и потенциальные очаги сепаратизма, одновременно добившись высокой степени управляемости властных структур на региональном уровне.

Однако выстроенная прежде система взаимоотношений центра с регионами с течением времени начала утрачивать адекватность. И это вполне закономерно, поскольку за прошедшие годы изменился сам объект управления. Закончился период «тучных нулевых», и рост экономики перестал нивелировать в глазах граждан усиление контроля над регионами со стороны Москвы. Растущие издержки «мегаполисной» модели пространственного развития, негативные последствия оптимизации социальной сферы и повышения пенсионного возраста, увеличение недовольства местных элит экспансией федеральных игроков и все большего вовлечения в политику молодого поколения, обладающего иной системой ценностей и не имеющего травмирующего опыта 90-х гг., породили новую волну недовольства в регионах. Победы оппозиционеров на региональных выборах 2018 г. и протесты, охватившие летом 2020 г. Хабаровский край, представляют собой лишь вершину айсберга недовольства. Как, впрочем, и все чаще обсуждаемая в экспертном сообществе тема создания «партии регионов».

Опрос, проведенный ФОМ в ноябре 2020 г., показал, что 45% респондентов из числа представителей молодежи хотели бы покинуть при возможности свой регион из-за отсутствия перспектив самореализации. Эта цифра не только демонстрирует неэффективность действующей модели политики пространственного развития. Она также косвенно указывает на то, каким образом граждане воспринимают взаимоотношения между регионами и федеральным центром. Потоки внутренних мигрантов, ежегодно устремляющихся в Москву, Санкт-Петербург, Тюмень, Краснодар, Екатеринбург, Новосибирск и Красноярск наглядно демонстрируют отсутствие у граждан веры в способность или желание утвержденных в Кремле губернаторов реально «поднять» доверенные им регионы.

Потребность в реформе федеративных отношений столь же очевидна, как и необходимость постепенного и тщательно продуманного подхода к воплощению в жизнь соответствующих планов. Первым шагом в этом направлении могла бы стать ревизия и реанимация уже существующих институтов, способных стать опорой «нового федерализма». Уставные суды регионов, при условии придания им первоначального объема полномочий, могли бы стать надежным фундаментом для новой системы выстраивания взаимоотношений центра и регионов. К сожалению, их скрытый потенциал так и не будет использован.