Эксперт Комитета гражданских инициатив, член совета движения «Голос»
07.11.2018

Аркадий Любарев: Партийная система в административных тисках

 

2 ноября 2018 года в стенах Московского педагогического государственного университета (МПГУ) в рамках конференции "Многопартийность в России в 20м веке: становление, динамика, трансформация" прошел круглый стол на тему «Партийная система России сегодня: актуальные вызовы и перспективы развития»В мероприятии приняло участие большое число мэтров политконсалтинга. Модератором круглого стола стал заместитель директора Института истории и политики МПГУ, член правления Российской ассоциации политической науки Владимир Шаповалов. Одним из наиболее интересных выступлений на круглом столе стал доклад эксперта Комитета гражданских инициатив, члена совета движения «Голос» Аркадия Любарева.

Итоги выборов 9 сентября 2018 года

С точки зрения партийной системы наиболее важны выборы депутатов региональных парламентов, проходящие по смешанной или пропорциональной системе. Плюс выборы горсоветов региональных центров.

Посмотрим на результаты этих выборов 9 сентября 2018 года и сравним их с результатами прошлых лет. Среднеарифметический результат «Единой России» по 16 выборам региональных парламентов – 41,5%. Это ниже, чем за все предыдущие 11 лет (самый низкий результат за период 2007–2017 годов был в 2011 году – 45,3%). Но сравнимо с 2006 годом – тогда было 41,6%.

Если мы посмотрим на худшие результаты, то картина примерно та же. За период с 2008 по 2017 год ни разу «Единая Россия» не уступала лидерство на региональных выборах. И ни разу ее результат не опускался ниже 30% (самым низким был результат в Карелии в 2011 году, 30,1%). В 2007 году лишь в одном регионе из 24 единороссы уступили лидерство и получили менее 30%.

В этой кампании, где региональные парламенты избирались в 16 регионах, «Единая Россия» уступила лидерство в трех регионах (Хакасии, Иркутской и Ульяновской областях) и при этом в четырех получила менее 30% (в Хакасии, Забайкальском крае, Владимирской и Иркутской областях). И это, на мой взгляд, не менее существенно, чем неудача ее ставленников на губернаторских выборах в четырех регионах.

В данном отношении ситуация даже ближе к 2005 году, когда у «Единой России» менее 30% было в 6 регионах из 20, или даже к 2003–2004 годам, когда она уступила лидерство в трех регионах из 24.

Напомню, что заметный рост поддержки этой партии произошел в декабре 2007 года, когда ее список в Государственную Думу возглавил Владимир Путин. Сегодня фактор президента по-прежнему работает, но его собственная популярность снизилась.

Выборы сентября 2018 года удобно сравнивать с выборами сентября 2013 года, поскольку они проходили почти в тех же регионах и региональных центрах (только вместо Чеченской Республики был Ненецкий АО). Мы посчитали среднеарифметический результат по 28 выборам региональных парламентов и горсоветов региональных центров для 13 партий, участвовавших в оба ЕДГ более чем в двух кампаниях.

Результат «Единой России» снизился с 49,7 до 40,1%. Кроме того, снизился результат «Гражданской платформы» (с 4,5 до 2,4%), у которой в 2013 году были совсем другие лидеры. Практически не изменился средний уровень поддержки у двух партий, эксплуатировавших патриотическую тему (которая утратила актуальность) – у «Патриотов России» (2,7 и 2,8%) и «Родины» (2,2%).

У остальных девяти партий поддержка выросла: довольно сильно у КПРФ (с 12,9 до 22,0%) и ЛДПР (с 7,9 до 15,6%), гораздо слабее у «Справедливой России» (с 8,0 до 10,0%), выросла она и у РОДП «Яблоко», у Российской партии пенсионеров за справедливость, у Партии пенсионеров России, у РЭП «Зеленые».

Особо стоит отметить рост поддержки у двух партий, которые традиционно считаются спойлерами КПРФ – у «Коммунистов России» (с 2,1 до 5,1%) и КПСС (с 2,1 до 3,8%). «Коммунисты России», которые до 9 сентября 2018 года довольствовались на региональных выборах лишь единичным успехом в Хакасии, в этот раз прошли в пяти регионах из 16. КПСС впервые прошла в региональный парламент (во Владимирской области). В такой ситуации они уже из спойлеров превращаются в самостоятельных игроков. И столь заметный уровень голосования за них означает, что многих избирателей не устраивает не только «партия власти», но системная КПРФ.

Впрочем, какую-то особую заслугу самих партий в этих результатах увидеть трудно. Скорее можно сказать, что это не они выиграли, а «Единая Россия» проиграла.

Непарламентские партии: неутешительных итог семилетнего существования

Заканчивается семилетний период с начала партийной реформы. Напомню, что закон о партиях предусматривает ликвидацию партий, которые за семь лет не получили «зачета» по участию в выборах ни в одной из пяти номинаций. Правда, закон четко не говорит, как исчислять этот семилетний срок. Я полагаю, что считать его нужно со дня, когда партия получила право участия в выборах.

Если исходить из такого толкования, то стоит обратить внимание на то, что в июле–августе 2012 года право участвовать в выборах получили 20 партий. Из них две уже прекратили существование («Новая Россия» и «Умная Россия»), а пять получили «зачет» хотя бы в одной из номинаций (РЭП «Зеленые», «Коммунисты России», «Гражданская сила», ДПР и КПСС).

Таким образом, над 13 партиями висит угроза ликвидации в июле–августе 2019 года, то есть ранее ближайшего ЕДГ. Это Народная партия «За женщин России», «Альянс Зеленых», «Союз горожан», Народная партия России, Партия прогресса (ранее Партия социальных сетей и «Гражданская позиция»), СДПР, Партия пенсионеров России, «Города России», «Молодая Россия», Партия свободных граждан, Аграрная партия России, Партия За Справедливость! и Политическая партия Социальной защиты. Правда, у Партии За Справедливость! до зачета в номинации «выборы региональных парламентов» не хватает одного региона, так что у нее еще есть какой-то шанс, если будут дополнительные выборы в какой-либо региональный парламент из 69 регионов, где она еще в выборах не участвовала.

Отмечу, что Партия пенсионеров России в результате выборов 9 сентября 2018 года прошла в Законодательное Собрание Забайкальского края и тем самым получила право не собирать подписи на следующих выборах в Государственную Думу. Да только у нее мало шансов дожить до этих выборов.

В 2020 году возникнет угроза ликвидации еще большего числа партий. Правда, у них впереди еще один ЕДГ, но пока не видно, чтобы они были готовы бороться за продление своего существования.

Всего за семь лет право участия в выборах получила 71 партия, но 15 из них уже исчезли (5 самоликвидировались, 10 ликвидированы Верховным Судом). Осталось 56. Если мы добавим к ним семь партий, существовавших до 2012 года, и восстановленную РПР, которая переименована в ПАРНАС, то получаем 64 партии. Из них «зачет» по участию в выборах пока только у 18.

За эти семь лет прошли 107 кампаний по выборам региональных парламентов по смешанной или пропорциональной системе. Вопрос: сколько партий участвовали более чем в половине кампаний? Ответ: всего 6 (четыре парламентские, «Патриоты России» и «Яблоко»). Если снизим планку до одной трети, то прибавятся еще три партии – «Коммунисты России» (53 кампании), «Родина» (45) и РЭП «Зеленые» (36). Если еще снизим до одной четверти, включим еще две партии – КПСС (34) и Российскую партию пенсионеров за социальную справедливость (27).

Вот только эти 11 партий я согласен считать общероссийскими партиями (хотя КПСС в силу особой технологии ее участия можно было бы и не считать). Остальные 53 по сути межрегиональные. Конечно, у них в соответствии с законом формально есть не менее 43 региональных отделений. Но если региональное отделение не участвует в выборах, то фактически его нет.

Отмечу, что я всегда был против допуска региональных партий, поскольку такие партии, по моему убеждению, могут быть только клиентелами. А вот межрегиональные партии, с моей точки зрения, необходимо разрешить – поскольку трудно создать партию, которая сразу бы имела дееспособные отделения в 43 регионах. Партиям нужно какое-то время для постепенного наращивания сил и ресурсов.

Вернемся к вопросу о предстоящей ликвидации партий. Большинство партий столь малоактивны, что их ликвидация пройдет незамеченной и вряд ли кто-то о них пожалеет. Многие партии создавались в коммерческих целях, но предложение на этом рынке сильно превысило спрос. Ряд партий создавался администрацией на всякий случай (например, Казачья партия РФ), но они оказались никому не нужны (в том числе и самой администрации). Про многие партии вообще трудно понять, зачем они были нужны их создателям (например, «Развитие России» или Партия налогоплательщиков России).

Но есть некоторое число партий, проявлявших хоть и небольшую, но все же заметную активность: «Альянс Зеленых», Народная партия «За женщин России», Партия пенсионеров России, Трудовая партия России, «Города России», Партия Великое Отечество, Партия Ветеранов России и некоторые другие. Для партийной системы, для развития конкуренции было бы лучше сохранить такие партии. Хотя бы в форме межрегиональных партий.

Перспективы развития партийной системы

Я разделяю мнение тех участников круглого стола, кто считает, что сложившаяся партийная система не соответствует запросам общества. Причиной такого состояния стало множество факторов, как глубинных (состояние общества и элиты, слишком краткий опыт демократического развития – как отметил Дмитрий Журавлев, наша партийная система еще в начальной школе), так и конъюнктурных, связанных с отрицательным воздействием власти.

В частности, после реформы 2012 года начался естественный процесс развития новых партий. Конечно, большого количества сильных партий нельзя было ожидать, но появилось несколько партий, которые в перспективе имели шансы потеснить старых игроков. Однако развитие некоторых партий («Гражданская платформа», «Альянс Зеленых», Российская партия пенсионеров за справедливость) было фактически прервано путем административного воздействия. Кроме того, как верно отметила Татьяна Лушникова, оппозиционные партии в значительной степени были лишены источников финансирования (как вследствие кризиса, так и административным путем).

В настоящий момент перспективы естественного развития партийной системы весьма туманны. По-прежнему главным игроком здесь является власть, и от ее действий развитие партийной системы зависит в первую очередь. Однако я разделяю скептицизм многих участников круглого стола, предполагающих, что власть предпочтет инерционный сценарий.

Между тем, развитие как партийной, так и избирательной систем необходимо, в том числе и для самой власти. Выборы 9 сентября 2018 года (в первую очередь губернаторские, но не только они) показали, что прежние методы ограничения электоральной конкуренции (включая пресловутый муниципальный фильтр) уже плохо работают. В условиях низкой популярности власти в целом и ее отдельных представителей избиратели готовы голосовать за любого соперника провластного кандидата, даже явно не готового к осуществлению властных полномочий.

Хотя КПРФ и ЛДПР считаются системными партиями (и их представителей президент изредка ставит во главе регионов), власть ясно показала, что считает Андрея Ищенко, Валентина Коновалова и Владимира Сипягина (в меньшей степени Сергея Фургала) кандидатами, победы которых нельзя было допустить. Они были допущены к выборам в качестве спарринг-партнеров действующих глав или врио, но протестное голосование сделало их фаворитами. Для того чтобы избегать таких ситуаций, необходимо изначально давать возможность конкурировать на выборах сильным системным игрокам. Для этого нужно не только отменить или существенно ослабить муниципальный фильтр, но и вернуть возможность самовыдвижения.

Попробуем все-таки преодолеть свой скептицизм и обсудить, какие есть возможности позитивного воздействия на партийную систему. Их можно разделить на две группы – законодательные меры и административное воздействие на сами партии.

Коллега Олег Каюнов (к сожалению, рано покинувший этот мир) любил цитировать китайскую притчу о крестьянине, который, желая побыстрее вырастить рис, тянул ростки руками. При этом, как мы знаем, есть нормальные агротехнические приемы, например, полив и рыхление почвы. Я бы уподобил административное воздействие на партии с действиям того крестьянина, а законодательные меры – поливу и рыхлению.

Законодательство

Законодательные меры – это, конечно, возможные изменения закона о партиях. Я уже выше отметил желательность допуска межрегиональных партий. Важное регулирующее значение имеет также государственное финансирование. Уже давно обсуждаются положительные и отрицательные моменты такого финансирования. Среди отрицательных – усиление роли партийной верхушки, превращающейся в распределителя основных денежных средств, что ведет к излишней централизации и бюрократизации. Но этот недостаток можно преодолеть, если давать государственное финансирование не только партии по результатам федеральных кампаний, но и ее региональным отделениям по результатам региональных кампаний.

Однако, по моему мнению, еще большее воздействие на развитие партий имеют нормы избирательного законодательства. В первую очередь, избирательная система (в узком смысле), возможность блокирования, а также условия допуска кандидатов и партий на выборы.

Татьяна Лушникова в своем выступлении на круглом столе обратила внимание на целый ряд законодательных мер, принятых в 2005–2012 годах, которые якобы должны были способствовать укреплению партийной системы, но, как она отметила, не сработали (отмена избирательных блоков, переход к полностью пропорциональной системе, муниципальный фильтр и отмена самовыдвижения на губернаторских выборах и т.п.). Правда, другие участники круглого стола (Игорь Минтусов, Сергей Румянцев) отмечали, что при введении муниципального фильтра целеполагание было совсем иным. Я думаю, что то же самое можно сказать и о большинстве других мер. Да и с точки зрения теории многие меры должны были действовать не на укрепление, а на ослабление партийной системы.

Так, я не вижу никаких аргументов в пользу того, что полностью пропорциональная система способствует укреплению партий в большей степени, чем смешанная. Напротив, она усиливает бюрократизацию партий и внутрипартийную коррупцию, ослабляет связь партий с избирателями. Но если говорить о смешанной системе, то смешанная связанная система (наподобие германской) лучше для партий (как, впрочем, и для избирателей), чем привычная для нас смешанная несвязанная (параллельная) система.

Запрет на самовыдвижение тоже только выглядит мерой, выгодной для партий. На самом деле он заставляет кандидатов, не связанных с партиями, обращаться к партиям, и партии постепенно превращаются в поставщика услуг по выдвижению кандидатов (то же самое происходит при сокращении числа партий). Это размывает их идеологическое единство и способствует коррупции. В качестве негативного примера можно привести раскол в свердловском отделении РОДП «Яблоко» из-за выдвижения в качестве кандидата в губернаторы области Евгения Ройзмана. Очевидно, что при наличии права на самовыдвижение и нормальных условий допуска самовыдвиженцев на выборы Ройзману не понадобились бы услуги ни РОДП «Яблоко», ни иных партий.

Что касается запрета избирательных блоков, то это была очевидная мера, направленная на снижение конкурентности выборов и ослабление малых партий. Ведь именно блокирование партий на выборах может стать первым шагом для их объединения естественным путем. Впрочем, отмечу, что закон о партиях не предоставляет им нормальной возможности для слияния.

Отдельно приходится останавливаться на муниципальном фильтре, хотя я и не планировал его обсуждать на этом круглом столе. С моей точки зрения, на развитие именно партийной системы этот фильтр оказывает меньшее воздействие, чем многие другие нормы избирательного законодательства. Но он, безусловно, важен с точки зрения развития всей политической системы.

Когда муниципальный фильтр вводился, говорилось о том, что он должен способствовать отбору наиболее сильных кандидатов, пользующихся поддержкой на местах, и отбраковывать людей неподготовленных, «деревенских дурачков и городских сумасшедших». После семи лет его применения мы хорошо видим, что он эту функцию не выполняет, а часто действует с точностью до наоборот. Мы знаем много примеров, когда сильные кандидаты фильтр не преодолевали, мы знаем, что в каждой кампании через него не проходил один кандидат от КПРФ (второй по популярности партии). И при этом электоральная статистика нам показывает, что значительное число преодолевших фильтр кандидатов получает затем на выборах ничтожные результаты. Так, по нашим расчетам, за период 2012–2017 годов более половины проигравших кандидатов (53%) получили менее 5% голосов избирателей, около трети – менее 3%.

Позже стали говорить, что муниципальный фильтр должен стимулировать партии к участию в муниципальных выборах. Возможно, так бы и было, если бы фильтр, во-первых, был установлен с другими параметрами. Но его параметры (5–10% подписей от числа депутатов и глав на обоих уровнях, ¾ муниципальных образований верхнего уровня, откуда должны быть подписи, запрет подписываться более чем за одного кандидата) были изначально установлены так (вероятно, вполне сознательно), что не давали надежду партиям (кроме, может быть, КПРФ) на самостоятельное его преодоление. Во-вторых, если бы хотели, чтобы фильтр играл стимулирующую роль, его следовало бы ввести с пятилетней отсрочкой, либо нужно было поэтапно увеличивать его параметры. А в сложившейся ситуации партии увидели, что проще для преодоления фильтра договориться с властью, и это их дестимулировало участвовать в муниципальных выборах (а заодно и во многом развратило). Ну а более разрушающего воздействия на партии, чем необходимость поддерживать своими подписями кандидатов от других партий, трудно себе представить.

В-третьих, вскоре после введения муниципального фильтра последовал ряд мер, явно направленных против участия партий в муниципальных выборах. Это «закон Клишаса» 2013 года, отменивший обязанность проводить выборы в крупных муниципальных образованиях по смешанной или пропорциональной системе, и закон 2014 года, обязавший большинство партий собирать подписи на региональных и муниципальных выборах.

С моей точки зрения, отмена для большинства партий заявительной регистрации на выборах в Государственную Думу была правильным шагом, иначе мы могли бы получить бюллетень с 60–70 партиями. Но на региональных выборах в 2013 году ни в одном регионе не было более 23 списков (даже с учетом «пакетных» списков партий «богдановского пула»). Поэтому даже для региональных выборов такое ограничение выглядело сомнительным. На муниципальных же выборах (кроме, может быть, региональных центров) ограничение было явно неоправданным. Что касается отказа от использования смешанной системы на муниципальных выборах, то очевидно, что при доминировании мажоритарной системы невозможно ожидать, чтобы более чем у двух–трех партий было достаточное число муниципальных депутатов.

Важность возможности блокирования партий в значительной степени зависит от числа действующих партий. Когда было всего семь партий, блокирование было не нужно. Когда число партий выросло и превысило 70, возможность блокирования стала жизненно необходимой, но ее тогда не восстановили. Теперь число партий сокращается, и возможность блокирования становится менее актуальной, но все же она могла бы оказать положительное воздействие. Отмечу только, что возможны два способа блокирования – привычные нам избирательные блоки и то, что в русскоязычной литературе принято называть соединением списков – способ как более технологичный, так и менее манипулятивный.

Отмечу еще ряд действующих норм, препятствующих полноценному участию партий в выборах. Это завышенное число подписей для кандидатов на региональных выборах (3% от числа избирателей в округе), заниженная допустимая доля брака в подписных листах (5 и 10%) и нормы, позволяющие избирательным комиссиям и судам снимать кандидатов за самые незначительные недостатки в их документах.

Преобразования партий

В последнее время много говорится о возможности слияния ряда оппозиционных партий с целью создания сильной оппозиции. Однако предшествующий опыт слияний в основном негативный.

Так, в 2006 году в «Справедливую Россию» объединились фактически партии и блоки («Родина», «Российская партия пенсионеров и Партия социальной справедливости», «Партия возрождения России – Российская партия жизни» и Народная партия РФ), которые на выборах в Государственную Думу 2003 года в сумме получили 15,2% голосов избирателей. Но «Справедливая Россия» на выборах 2007 года довольствовалась лишь 7,7%, то есть получила даже меньше, чем один блок «Родина» в 2003 году (9,0%). Даже на своих лучших выборах в 2011 году эсеры получили 13,2%, то есть и в этот раз меньше, чем в 2003 году сумма объединившихся партий и блоков. То же самое было видно и по результатам региональных выборов.

В 2008 году в партию «Правое дело» фактически объединились партии «Гражданская сила», СПС и ДПР, в сумме получившие на выборах в Государственную Думу 2007 года 2,1% голосов избирателей. Но на выборах в Государственную Думу 2011 года «Правое дело» довольствовалось лишь 0,6% голосов. Да и после ребрендинга и преобразования в Партию Роста ее результат на выборах 2016 года составил всего лишь 1,3%.

Много в последнее время говорят и о желательности двухпартийной системы. Однако эксперты в основном относятся к этой идее скептически. Не стал исключением и наш круглый стол: практически все, кто затронул этот вопрос, высказали сомнения в такой перспективе.

Действительно, все прежние попытки создания двух сильных провластных партий не увенчались успехом. В 1993 году такими должны были стать «Выбор России» и ПРЕС, но обе партии выступили слабее, чем рассчитывали. В 1995 году эту же роль пытались сыграть «Наш дом – Россия» и Блок Ивана Рыбкина, но последний полностью провалился, да и первый выступил слабее, чем двумя годами ранее «Выбор России».

А вот в 1999 году мы оказались близки к такой конфигурации, хотя она сложилась почти стихийно. Это были блоки «Отечество – Вся Россия» и «Медведь», опиравшиеся на административные ресурсы разных региональных руководителей («Медведь» еще и на федеральный административный ресурс). В то время конкуренция административных и медийных ресурсов во многом заменяла еще не сложившуюся до конца партийную конкуренцию. Но руководству страны такая конфигурация показалась опасной, и она была ликвидирована путем слияния двух административных блоков в «Единую Россию». Конкуренция административных и медийных ресурсов исчезла, но и партийная конкуренция осталась лишь в зачаточном состоянии.

В 2006 году появилась «Справедливая Россия», и мы услышали, что нужна «левая нога», на которую можно было бы опереться, если «правая нога затекла». В эту партию начали входить представители второго эшелона элиты – мэры крупных городов, спикеры региональных парламентов. В марте 2007 года эсерам удалось опередить единороссов на выборах в Ставропольском крае. Но затем Владимир Путин, находившийся на пике своей популярности, возглавил список «Единой России», и стало ясно, что двух «партий власти» не будет. А на представителей элиты, вошедших в «Справедливую Россию» началось давление, и партия, еще не успевшая набрать вес, сразу ослабла.

Сейчас, когда по уровню поддержки «Единой России» мы вернулись к ситуации 2006 года, становится понятно, что проблема «затекшей ноги» никуда не делась. Главное же то, что без сменяемости власти на выборах политическую систему неизбежно ждет застой. И это довольно ясно выразил в 2010 году не кто иной, как тогдашний президент России Дмитрий Медведев (сейчас глава правительства и формальный лидер «Единой России»): «Если у оппозиции нет ни малейшего шанса выиграть в честной борьбе – она деградирует и становится маргинальной. Но если у правящей партии нет шансов нигде и никогда проиграть, она просто “бронзовеет” и в конечном счете тоже деградирует, как любой живой организм, который остается без движения». Жаль только, что этот тезис не получил практического развития.

Добавлю, что уверенность чиновников в неизменной победе одной партии и ее представителей, позволяет этой партии эффективно использовать на выборах административный ресурс, превращая эту уверенность в самосбывающееся пророчество. Напротив, когда такая уверенность исчезает, административный ресурс теряет силу, что мы не раз видели во время повторного голосования на губернаторских выборах (не только в этом году).

Поэтому я полагаю желательной перспективой создание двух партий, которые, не покушаясь на основы и не отталкивая тем самым элиту, могли бы конкурировать между собой, предлагая различные сценарии развития страны. Учитывая прежний опыт, нужно понять, что такая перспектива возможна лишь при наличии ряда условий. В первую очередь, должен быть обеспечен реальный нейтралитет президента. Было бы наивно требовать полного отказа от административного ресурса, но он должен быть как минимум существенно ослаблен, в первую очередь за счет отказа от наиболее грубых форм, таких как силовое давление, снятие кандидатов и электоральные фальсификации.

Я не считаю такой сценарий в принципе невозможным. Но мой скепсис, как и скепсис многих коллег, основан на сомнениях в том, что нынешняя власть готова на такой вариант. Пока ее не удается убедить в том, что без подобных мер страну может ждать гораздо более неприятный сценарий.

 lubarev

 
Новое на Prisp.ru
 
Партнеры