Cимулякр или инструмент модерации законотворчества?

Юрист, член Ассоциации юристов России Вячеслав Зикеев – о деятельности Совета законодателей РФ.

Сегодня «Ведомости» анонсировали участие Владимира Путина в заседании Совета законодателей Российской Федерации, которое состоится в День российского парламентаризма 27 апреля в Таврическом дворце.

Комментируя данную новость, эксперт по Госдуме Павел Склянчук в своем одноименном телеграм-канале написал следующее:

«Совет законодателей, несмотря на свое эстетское название, не имеет законодательного статуса. Его создали в 2012 году, и какой-то институциональной эволюции более чем за десять лет не наблюдается. Все потому, что, как гласит методологический принцип бритва Оккама: «Не следует множить сущее без необходимости». Но зато каждый год парламентарии собираются послушать выступление президента: весна, Питер, Таврический дворец, день парламентаризма. Красота».

Имея за плечами бэкграунд, в том числе в сфере регионального законотворчества, я не мог пройти мимо этого высказывания и оставил свой комментарий, хотя и редко использую эту опцию реагирования на политический контент.

Первым делом я обратился к порталу СОЗД, дабы бегло ознакомиться со статистикой активности Совета законодателей, работа которого строится на вовлечении в федеральный законодательный процесс как обеих палат Федерального Собрания РФ, так и региональных законодательных органов власти (подробно ознакомиться с информацией о Совете законодателей можно в актуальной брошюре, любезно размещенной на сайте данного органа).

Учитывая, что согласно статье 111 регламента Государственной Думы ответственный комитет при подготовке к рассмотрению законопроекта, внесенного законодательным органом государственной власти субъекта РФ, принимает во внимание результаты рассмотрения указанного законопроекта в Совете законодателей, можно сказать, что Совет законодателей является факультативной структурой, а его решения не носят обязательный характер.

Невзирая на необязательность прохождения такого фильтра для законодательных инициатив регионов, за время работы с 2013 года в Совет законодателей поступило 2574 законодательные инициативы, из которых в Госдуму внесены 663 законопроекта. Как по мне, довольно неплохая процентовка прохождения через «нулевое чтение».

После моего комментария с приведенной статистикой коллеги поинтересовались моим мнением относительно низкого качества подготовки законодательных инициатив со стороны субъектов РФ.

Однако, при всем уважении, с такой однозначной в своей критической тональности оценкой я согласиться никак не могу. Ведь зачастую, когда речь идет об инициативах, не прошедших «фильтр» Совета законодателей, дело отнюдь не в низком качестве самих законопроектов.

Более того, мне вспомнились слова Ирины Рукавишниковой, первого заместителя председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, которые я где-то год назад услышал в ходе мероприятия в Совете Федерации, посвященного вопросам цифровизации. На реплику коллеги, представляющей одно из федеральных ведомств, о том, что регионы пишут слабые законы на своем уровне, Ирина Валерьевна очень метко сказала, что не стоит так покровительственно относиться к коллегам-законодателям из субъектов РФ. Как мне кажется, уважительный подход к законодательной работе регионов с точки зрения конструктивного федерализма очень важен.

Что же касается эффективности региональных законотворцев, их участия в федеральном законодательном процессе, которые лишь ориентировочно можно оценивать через анализ деятельности Совета законодателей, то здесь я бы обратил внимание на несколько значимых факторов.

Во-первых, часто регионы пытаются выйти на решение своих локальных проблем через корректировку федерального законодательства, не видя картину по стране в целом. Совет законодателей в ходе проработки инициативы оценивает «болезненность» конкретной темы для всех регионов и на основании этого принимает решение по концепции. Профильные комиссии Совета законодателей, занимающиеся проработкой, представляют разные регионы, что обеспечивает качественную репрезентацию.

Иной раз бывает, что регионы, решая политические задачи через право законодательной инициативы, прощупывают позицию федерального центра по тем или иным вопросам. В таких случаях априори цель лежит не в плоскости реализации инициативы, а именно в ее внесении и оценке со стороны Совета Федерации и Государственной Думы, которые в лице комитетов и правовых управлений аппаратов палат Федерального Собрания РФ дают свои позиции. Имея на руках заключение профильной комиссии Совета законодателей, где представлена обобщенная позиция по конкретному вопросу регулирования, региональные органы власти могут подкрепить свою позицию в каком-то злободневном судебном споре или дать более обоснованное разъяснение по обращению по конкретной теме.

Вполне нормальной, по моему мнению, является практика, когда концептуально поддержанные Советом законодателей инициативы перед внесением в Госдуму дорабатываются с точки зрения юридического инструментария. Это необходимо именно для того, чтобы предписания были более универсальными или охватывали проблематику более комплексно.

Справедливости ради хочу отметить, что, безусловно, случаются и огрехи в работе субъектов РФ. Но к законотворчеству в целом нельзя подходить как к безотходному производству (мое твердое убеждение). И тут уже нет принципиальной разницы, кем подготовлена инициатива. Множество законопроектов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти или депутатами и сенаторами, также «умирает» на этапе «нулевого чтения». Зато в рамках проработки таких инициатив могут возникать идеи решения вопроса в рамках существующего регулирования через внесение изменений в подзаконные акты или корректировку регионального законодательства.

Хотелось бы отметить еще один важный момент. Как известно, в институциональном плане «палатой регионов» у нас по умолчанию является Совет Федерации. Для региональных инициатив Совет Федерации может выполнять особую функцию. Пройдя через Госдуму, законопроекты зачастую уже в переработанном виде попадают в «верхнюю палату», которая с учетом первоначальной концепции может дать оценку, не произошло ли отклонение от заявленной концепции с точки зрения интересов региона-инициатора. Собственно, такая связка между Советом законодателей до рассмотрения законопроекта Государственной Думой и Советом Федерации после принятия федерального закона «нижней палатой» Федерального Собрания РФ, может вполне эффективно обеспечивать соблюдение баланса интересов регионов и федерального центра.

Иными словами, за «фасадной частью» Совета законодателей, которая может казаться исключительно протокольной и ритуальной, кроется важная с точки зрения совершенствования законотворческого процесса, развития федеративных начал государства и межпарламентского сотрудничества реальная работа двух уровней законодательной власти.

Стоит также напомнить о том, что в субъектах РФ сформировалась практика создания региональных советов законодателей, объединяющих представителей депутатского корпуса трех уровней власти – федерального, регионального и муниципального. Однако данный институт решает несколько иные задачи, которые с законодательной деятельностью зачастую связаны лишь опосредованно.