Кто на новенького: что ждет обновленную часть Госдумы
Госдума восьмого созыва обновилась на 48,5%. Больше всего новичков во фракции «Единой России» – 157 депутатов, в КПРФ 23 новых депутатов, у ЛДПР 7 новоиспеченных народных избранников, а у СР – 14. Все 13 человек фракции «Новые люди» впервые стали депутатами Госдумы. О том, с какими трудностями предстоит столкнуться депутатам, которые впервые получили мандат, Центру ПРИСП рассказал руководитель Центра мониторинга правоприменения законодательства Павел Склянчук.
- С какими трудностями сталкиваются депутаты-новички при подготовке законопроектов?
- Следует признать, что процедура внесения и рассмотрения имеет много отсечек, которые могут стать преградой для прохождения депутатской законодательной инициативы. Более того, регламентные фильтры позволяют эффективно отсеивать неперспективные законопроекты, в то же время позволяют инициаторам попытаться суметь их успешно преодолеть.
Учитывая стабильность данных регламентных процедур, наблюдается следующая закономерность – каждый новый созыв Государственной думы в течение первого года-двух впервые избранные депутаты и их помощники учатся, по большому счету путем проб и ошибок, основам законотворческой деятельности. Восьмой созыв, скорее всего, так же не будет исключением. На практике это означает, что если новоизбранный депутат хочет внести на рассмотрение Государственной думы «авторский» законопроект, то ему или его помощнику необходимо будет оформить надлежащим образом четыре внутрипарламентских документа, составляющих единый пакет:
1) сам текст законопроекта,
2) пояснительная записка к нему,
3) финансово-экономическое обоснование бюджетных расходов,
4) и перечень законодательных и нормативных актов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с принятием данного закона.
Первые два документа могут быть посильны для самостоятельной подготовки в зависимости от уровня профессионализма практически всем депутатам и их помощникам (особенно если проектируемые нормы закона состоят буквально из нескольких строчек). Оставшиеся два документа – только тем, которые имеют специальные юридические познания, и зачастую требуют привлечения специалистов правовых служб.
Теория народного представительства подразумевает, что депутату не обязательно быть юристом по образованию, а также нанимать исключительно помощников-правоведов.
Более того, например, процент депутатов с юридическим образованием от общего числа депутатов в 6 созыве составлял 12%, а в седьмом созыве - 20%.
В 7 созыве 2298 депутатских законопроектов были отозваны, возвращены авторам или отклонены Государственной думой и только 808 приобрели силу закона (КПД - 35%). В 6 созыве ситуация была хуже – только 504 законопроекта (24%), инициированные депутатами, стали федеральными законами, а 2122 так и не прошли всех стадий рассмотрения.
- Что является причинами низкого процента прохождения депутатских инициатив?
На наш взгляд, основной причиной является сложность овладения законодательной техникой депутатами–«неюристами», а также отсутствие институциональных вспомогательных механизмов по подготовке законопроекта. Следствием этого является то, что парламент принимает, в основном, законопроекты, которые готовит либо правительство, либо президент, и отклоняет инициативы, рожденные непосредственно внутри стен Госдумы.
- В настоящее время законодательный процесс на начальном этапе («нулевое чтение») остается вне поля зрения исследователей. Как понять, чем руководствуется, каким образом депутат планирует и, самое главное, осуществляет свою законопроектную деятельность?
- Признанный ученый-конституционалист, академик РАН и один из идеологов поправок в Конституцию Российской Федерации 2020 года Талия Хабриева в своей монографии «Парламентского право России» отмечала, что процедура подготовки, осуществляемая с участием многих лиц и коллективов, весьма существенна для законодательного процесса. Именно на этом этапе возбуждается вопрос об издании закона, выявляется потребность в его принятии, закладываются основы будущего законодательного акта, производится его научная и экспертная проработка.
Правовое управление Аппарата Государственной думы, по регламенту, осуществляет правовую, юридико-техническую и лингвистическую экспертизу законопроекта только уже готовой инициативы во взаимодействии с ответственным комитетом. Однако процедуры вспомогательного участия - в силу ограниченности временных и кадровых ресурсов - сотрудников думской правовой службы долгое время не существовало.
В 2017 году был создан новый отдел по сопровождению законодательных инициатив, который должен был каким-то образом помочь, прежде всего, депутатам-новичкам разрабатывать качественные законопроекты. В штат отдела входят пять высококвалифицированных юристов, которых, очевидно, не может хватать для удовлетворения нужд всех депутатов. Также в 2016 году одной из фракций был создан координационный совет по законотворческой деятельности. Однако, по мнению экспертов, орган призван выполнять не столько вспомогательную, сколько контролирующую функцию по снижению политических рисков от внесения непроработанных законопроектов. Например, в 2019 году в отношении законопроекта о внесении изменений в ФЗ «Об исчислении времени», внесенный не переизбравшимся в новый созыв депутатом Андреем Барышевым, и предполагающий ежегодный перевод часов на 1 час вперед в марте и на один час назад в октябре, было заявлено, что, как правило, фракция парламентского большинства не поддерживает законопроекты, которые внесены депутатами без предварительных консультаций и обсуждений в рамках экспертного и координационного совета.
Несмотря на отсутствие институциональных консультирующих структур по законотворчеству, следует отметить, что качество оформления документов в российском парламенте за последнее время повысилось. По экспертным оценкам, сегодня редко можно встретить грубые грамматические или стилистические ошибки в текстах законопроектов.
- При этом в думской базе СОЗД, в которой размещены электронные паспорта законопроектов, все равно можно встретить ряд типичных юридико-технических неточностей, связанных с правилами их оформления...
- Да, такая проблема существует. В этой связи в марте 2021 года Государственно-правовое Управление Президента Российской Федерации и Правовое управление Аппарата Государственной Думы подготовило новую редакцию Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов (далее – Методические рекомендации). Данный сборник призван повысить качество вносимых депутатами инициатив, а также снизить количество «черновой» работы по устранению недочетов, которую приходится проделывать аппаратам комитетов и правовым службам вместо самих СЗПИ.
На наш взгляд необходима существенная корректировка процедурных требований начальных этапов законодательного процесса:
1. Переформатировать задачу по «финансово-экономическому обоснованию» в «финансово-экономическое обеспечение» в случае одобрения инициативы во время подготовки официального отзыва Правительства Российской Федерации или заключения ответственного комитета Госдумы.
2. При внесении депутатского законопроекта ФЭО должно стать необязательным.
3. Отменить обязательность составления депутатами перечня правовых актов, которые затрагивает законопроект, и отнести это к разряду юридической экспертизы, которую осуществляет правовая служба Государственной думы при подготовке ко второму чтению.
Эти и другие регламентные действия, направленные на повышение доступности разработки депутатами-новичками авторских законопроектов, могли бы существенно повысить, по мнению экспертов, качество народного представительства.
