Объединение вместо дробного деления

В 2003 – 2007 гг. в России состоялся первый этап объединения регионов. Результатом его стало уменьшение числа субъектов Федерации с 89 до 83, за счёт упразднения ряда автономных округов. Данная реформа, в силу разных причин, не была доведена до конца. В настоящее время, в условиях двойного вызова (пандемия плюс экономический кризис) перед Российской Федерацией актуализируется задача совершенствования федеративного устройства, отношений между центром и регионами. Одним из ключевых направлений возможной модернизации российского федерализма может стать возвращение в актуальную политическую повестку идеи объединения и укрупнения регионов.

Заместитель директора Института истории и политики МПГУ, член правления Российской ассоциации политической науки, эксперт Центра ПРИСП Владимир Шаповалов приводит два аргумента в пользу данного решения.

Политико-правовые основания

Федеративное устройство России изначально имело серьезное противоречие – своего рода, «родовую травму» - в виде так называемых «матрёшек». С одной стороны, в Конституции России содержится принцип равноправия субъектов Федерации, подкрепленный нормой равного представительства каждого субъекта Федерации в Совете Федерации (по два представителя).

С другой стороны, некоторые субъекты Федерации (три автономных округа из четырех оставшихся) входят в состав других субъектов Федерации (принцип «матрёшки»), что создаёт потенциальное конфликтное поле и формирует нарочитую асимметрию, основанную на противопоставлении двух правовых норм: равноправия субъектов Федерации и подчинения одних субъектов Федерации другим субъектам Федерации.

Очевидно, раньше или позже, необходимо устранить это противоречие тем или иным способом: либо объединением двух (трёх) регионов в один, либо размежеванием, выведением автономного округа из состава другого субъекта Федерации. Такой опыт, кстати, у нас тоже был в момент формирования Российской Федерации: выход Чукотского автономного округа из состава Магаданской области, Республики Алтай из состава Алтайского края и пр.

Конечно, существуют примеры «сложных» федераций. Например, «двойная» бельгийская федерация, особенностью которой является «наложение» одного федеративного устройство на другое, наличие на одной и той же территории двух типов регионов. Но этот единичный пример свидетельствует скорее не в пользу таких заведомо сложных моделей, возникших в силу особенных обстоятельств в результате поиска непростого компромисса между отдельными общинами. Нужно ли нам «умножать сущности», создавая и поддерживая существование сложных и заведомо конфликтных моделей?

Социально-экономические основания

Современное административно-территориальное деление России, включающее 85 регионов, не является оптимальным с точки зрения социальных и экономических интересов региональных сообществ. Существование излишне дробного деления, с наличием большого несоответствия в численности населения и экономическом потенциале отдельных регионов способствует сохранению и усилению территориальных диспропорций, различий в уровне и качестве жизни населения отдельных территорий. Численность населения самого крупного региона, Москвы, в настоящее время в 300 раз превосходит численность населения самого малого региона, Ненецкого автономного округа. Примерно таким же является и соотношение бюджетов.

Данное деление, кстати, находится в противоречии с историческими традициями нашей страны. Так, накануне революции 1917 года на той части территории Российской империи, которая в настоящее время входит в состав Российской Федерации, существовало только 50 регионов: губерний и областей, то есть в 1,7 раза меньше, чем в настоящее время. Еще во второй половине XVIII века в региональной политике России был принят на вооружение следующий принцип – в состав губернии должно входить порядка 300 – 400 тысяч душ мужского пола, то есть порядка 600 – 800 тысяч человек в целом. И это при том, что численность и плотность населения в XVIII веке была значительно меньше современной. В настоящее время 16 из 85 субъектов Федерации имеют численность населения менее 600 тысяч человек.

Интересным является и сравнение России с сопоставимыми с ней крупными федеративными государствами. В каждом из них количество субъектов Федерации существенно меньше, чем в России, а средняя численность населения отдельного субъекта Федерации существенно превышает российские нормы.

Давайте проанализируем ситуацию в других федеративных государствах.

В США численность населения составляет 329 миллионов человек при наличии 51 региона (50 штатов плюс федеральный округ Колумбия). В каждом регионе в среднем проживает 6,5 миллиона человек. В Мексике численность населения 121 миллион человек, количество регионов – 31, средняя численность населения региона – 3,9 миллиона человек. В Бразилии эти цифры составляют соответственно: 206 миллионов человек, 27 регионов, 7,6 миллиона человек на регион. В Канаде: 36 миллионов человек, 13 регионов, 2,8 миллиона. В Германии: 83 миллиона человек, 16 регионов, 5,2 миллиона. В Нигерии: 183 миллиона человек, 37 регионов, 5 миллионов. В Пакистане: 207 миллионов человек, 8 регионов, 25,9 миллиона. В Индии: 1,3 миллиарда человек, 36 регионов, 36 миллионов. В Австралии: 21 миллион человек, 10 регионов, 2,1 миллиона.

В России – 146 миллионов человек, 85 регионов, 1,7 миллиона человек в среднем на регион. Несопоставимо.

Таким образом, исторический опыт России, практика региональной политики других современных федераций убедительным образом свидетельствуют в пользу необходимости для нормального функционирования региональных социально-экономических систем укрупнения российских регионов.

Однако этот процесс должен быть очень тонким и осторожным. При этом необходимо учитывать не только социально-экономическую целесообразность, но и этнические, конфессиональные, исторические и социокультурные факторы. Главным принципом должен быть принцип создания условий для повышения уровня и качества жизни, учёта социальных, экономических, культурным и, в целом, гуманитарных интересов населения отдельных регионов. Необходимо, чтобы от объединения выигрывало всё население регионов, а не отдельные его части. И безусловным приоритетом должна быть воля народа. Именно мнение граждан отдельных регионов должно стать определяющим фактором в решении вопросов об объединении.