Максимов: Реформе МСУ нужен здоровый консерватизм
В Госдуме прошло первое чтение законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Свои предложения 19 января в парламент отправил Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Комиссия Совета по развитию институтов гражданского общества на расширенном заседании рассмотрела законопроект, уделив внимание тому, как скажутся предлагаемые нормы на правах человека.
Ответственный секретарь Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ), президент Центра ПРИСП Александр Точенов высказал актуальные инициативы по выстраиванию одноуровневой системы местного самоуправления. Тема стала поводом для дискуссии. Своим мнением уже поделились эксперты Алексей Игнатов, Олег Иванов, Виктор Полянский, Александр Асафов, Ярослав Игнатовский и Дмитрий Чернов.
Свое видение ситуации выразил и председатель Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по территориальному развитию и местному самоуправлению, эксперт Центра ПРИСП Андрей Максимов.
В законодательном регулировании нам нужен здоровый консерватизм. То есть то, что уже наработано, то, что у нас работает, то, к чему люди привыкли, то, к чему адаптировались, очень важно сохранить. Даже в тех случаях, когда законодательное регулирование у нас не блещет совершенством и далеко от идеала.
Действующий Федеральный закон 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уже давно превратился в лоскутное одеяло, вопрос о принятии нового закона обсуждается уже не один год, а то и не одно десятилетие. Мы сегодня имеем в нем наслоение разных концепций, подходов, которые неизбежно возникали в ходе принятия даже не только многочисленных рядовых поправок, но и целых законодательных реформ.
В этой связи создание новой юридической рамки организации местного самоуправления давно назрело, а с принятием в 2020 году поправок в Конституцию стало, наверное, неизбежным.
Поэтому появление нового законопроекта стало ожидаемым. Но и логика его в этом смысле достаточно понятная. Это логика упрощения, систематизации. Это логика приведения работы органов местного самоуправления или других органов публичной власти в соответствие с теми возможностями, ресурсами, которые мы имеем и, наверное, учитывает при этом реальный баланс сил, который на практике за последние годы, десятилетия сложился.
Но я хочу сказать, что, пытаясь сделать конструкцию публичной власти понятной и доступной для граждан, мы должны всегда помнить о пределах и возможностях построения такой единой конструкции.
Многим главам районов и даже нынешним главам поселений, которые могут стать руководителями территориальных органов, такого рода система будет удобнее и позволит работать четче. Но есть самые разные территории в Российской Федерации. Есть Красноярский край, где Эвенкийский район или Таймырский район больше Франции, Испании или любой другой западноевропейской страны.
Как в этой модели будет у нас работать, например, реализация полномочий муниципального района или муниципального округа по законопроекту, например, обеспечение резервного водоснабжения. В условиях, когда, скажем, Хатанга абсолютно отдельная территория, оторванная от Дудинки значительную часть года.
Или как будет работать система местного самоуправления в Дагестане, где 708 сельских и городских поселений, и это структура самоуправления, которая непрерывно там существовала все советские времена, постсоветские годы, а корнями и вовсе уходит в тысячелетия.
В этом смысле, в территориальной организации нужно учитывать особенности регионов и, наверное, исключать возможность участия субъектов Российской Федерации в законодательном регулировании таких вопросов невозможно.
В больших странах, в великих державах, к которым относится Россия, такого рода территориальная структура часто как раз вариативна или очень сложна.
В Китае четыре уровня местного самоуправления. В Индии в каждом штате своя система местного самоуправления, где-то два, где-то три уровня. В Бразилии унифицированная двухуровневая. В Канаде, например, в каждой провинции тоже своя система, потому что так же, как и в России, много удаленных и труднодоступных мест.
Прямая демократия. В этой части очень хорошо, что законопроект, следуя в том числе 131-ому Федеральному закону, детально регламентировал многие формы народовластия.
Есть какие-то замечания, которые соответственно возникают у нас. Много вопросов по публичным слушаньям. Потому что влияние их итогового решения прописано непонятно.
Много вопросов задают по институту отзыва депутата или главы, который в законопроекте не предусмотрен. Но я здесь не соглашусь со многими коллегами: детально изучая в том числе международный опыт, я считаю, что это в значительной степени миф. Отзыв, как форма появился и функционировал только в странах соцлагеря, во Вьетнаме, в Советском Союзе и в Российской Федерации, и в последние годы, по-моему, не только в России ни разу не был применен, но и в других странах не использовался никогда.
Но вот народная правотворческая инициатива вполне себе работающая форма. Больше 200 случаев использования даже в последний год. То есть это работающая форма, которую нужно сохранять.
Староста. Прекрасно, что мы ставим задачу как-то четко регламентировать статус этого важного лица, особенно если поселения не будут теперь муниципальными образованиями. Это институт прямой демократии? Тогда он должен выбираться жителями и должен быть снабжен для выполнения огромного набора функций, которые сейчас в законопроекте прописаны.
Что касается организации структуры органов местного самоуправления. Мне кажется, что здесь мы имеем последовательный подход, никаких глобальных изменений в законопроекте не возникает.
К прямому назначению глав мы не переходим. А предложение главы субъекта и предложение конкурсной комиссии, в которой половина представляют этот же субъект федерации, это небольшие различия.
Но есть вопросы. Например, ответственность главы местного самоуправления. Опять-таки формы ответственности предусмотрены, что и раньше - удаление в отставку и отрешение от должности. Но появляется новая форма – систематическое недостижение показателей эффективности.
Я обращаю внимание на то, что, например, даже в 414-ом Законе, принятом 21 декабря «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», нет такой формы. При том, что много лет существует Указ Президента, много лет отрабатывается эта система нормирования деятельности - определение показателей для губернаторов. Но если мы уж вводим в законопроект такого рода основание отставки мэра, то мы должны очень четко регламентировать, что это за показатели эффективности и как мы с ними работаем.
Чаще всего однозначно, например, связать увеличение или уменьшение количества бедных людей в муниципальных образованиях с деятельностью главы практически невозможно. Здесь регламентация, детализация в законопроекте необходима.
Про полномочия. Конечно, надо сделать простым и понятным разграничение компетенций, но ни в коем случае не говоря о том, что на региональный уровень перейдут вопросы благоустройства, обслуживания жилья, содержания зданий образовательных учреждений.
Это как раз вопросы, очевидно, которые иначе, как на самом низовом уровне решить сложно. Конечно, нам нужно детально разобраться со всеми теми юридическими конструкциями, которые возникают. Потому что от них зависят финансы, в том числе финансовое обеспечение определяется тем набором вопросов, которые закреплены за местным самоуправлением в базовом законе.
К тому законопроекту, который сейчас представлен, нужно относиться как к плану серьезной реформы местного самоуправления.
А серьезная организационная реформа не терпит суеты. Нам нужно действительно подумать, в какие сроки и как доработать этот законопроект, заниматься очень детально проработкой каждой нормы. А после принятия - скрупулезно выстраивать организационный процесс.
То есть, если мы проводим такие масштабные реформы, нужно понимать, кто будет заниматься ими на федеральном уровне, на региональном уровне, кто будет готовить, кто будет обучать, кто будет отвечать на вопросы и обеспечивать каждодневные потребности людей.
